Pengertian Birokrasi, karakteristik birokrasi, hubungannya dengan
administrasi negara, serta jenis-jenis birokrasi yang ada di suatu
negara.
Secara etimologis, birokrasi berasal dari kata Biro (meja) dan Kratein
(pemerintahan), yang jika disintesakan berarti pemerintahan Meja. Tentu
agak 'lucu' pengertian seperti ini, tetapi memang demikianlah hakikat
birokrasi oleh sebab lembaga inilah tampak kaku yang dikuasai oleh
orang-orang di belakang meja. Mengapa demikian ?
Di dalam pendekatan institusional (kelembagaan), khususnya di dalam
skema, tercantum 'lalu-lintas' administrasi negara dari eksekutif
'turun' ke Kebijakan Administrasi, lalu ke Administrasi dan yang
terakhir ke pemilih. Artinya, setiap kebijakan setiap kebijakan negara
yang yang diselenggarakan pihak eksekutif diterjemahkan ke dalam bentuk
kebijakan administrasi negara, di mana pelaksanaan dari administrasi
tersebut dilakukan oleh lembaga birokrasi.
Kita mungkin mengenal badan-badan seperti Departemen, Kanwil, Kantor
Kelurahan, Kantor Samsat, di mana kantor-kantor tersebut semua merupakan
badan-badan birokrasi negara yang mengimplementasikan kebijakan negara
dan bersifat langsung berhubungan dengan masyarakat.
Michael G. Roskin, et al., menyebut pengertian birokrasi. Bagi mereka
birokrasi adalah "setiap organisasi yang berskala besar yang terdiri
atas para pejabat yang diangkat, di mana fungsi utamanya adalah untuk
melaksanakan (to implement) kebijakan-kebijakan yang telah diambil oleh
para pengambil keputusan (decision makers).
Idealnya, birokrasi merupakan suatu sistem rasional atau struktur yang
terorganisir yang dirancang sedemikian rupa guna memungkinkan adanya
pelaksanaan kebijakan publik yang efektif dan efisien.
Birokrasi juga dioperasikan oleh serangkaian aturan serta prosedur yang
bersifat tetap. Terdapat rantai komando berupa hirarki kewenangan di
mana tanggung jawab setiap bagian-bagiannya 'mengalir' dari 'atas' ke
'bawah.'
Selain itu, birokrasi juga disebut sebagai badan yang menyelenggarakan
Civil Service (pelayanan publik). Birokrasi terdiri dari orang-orang
yang diangkat oleh eksekutif, dan posisi mereka ini 'datang dan pergi.'
Artinya, mereka-mereka duduk di dalam birokrasi kadang dikeluarkan atau
tetap dipertahankan berdasarkan prestasi kerja mereka.
Seorang pegawai birokrasi yang malas biasanya akan mendapat teguran dari
atasan, yang jika teguran ini tidak digubris, ia kemungkinan besar akan
diberhentikan dari posisinya. Namun, jika seorang pegawai menunjukkan
prestasi kerja memuaskan, ada kemungkinan ia akan dipromosikan untuk
mendapat posisi yang lebih tinggi (tentunya dengan gaji dan kewenangan
yang lebih besar pula).
Karakteristik Birokrasi
Karakteristik birokrasi yang umum diacu adalah yang diajukan oleh Max
Weber. Menurut Weber, paling tidak terdapat 8 karakteristik birokrasi,
yaitu :
1. Organisasi yang disusun secara hirarkis
2. Setiap bagian memiliki wilayah kerja khusus.
3. Pelayanan publik (civil sevants) terdiri atas orang-orang yang
diangkat, bukan dipilih, di mana pengangkatan tersebut didasarkan kepada
kualifikasi kemampuan, jenjang pendidikan, atau pengujian
(examination).
4. Seorang pelayan publik menerima gaji pokok berdasarkan posisi.
5. Pekerjaan sekaligus merupakan jenjang karir.
6. Para pejabat/pekerja tidak memiliki sendiri kantor mereka.
7. Setiap pekerja dikontrol dan harus disiplin.
8. Promosi yang ada didasarkan atas penilaiaj atasan (superior's judgments).
Ditinjau secara politik, karakteristik birokrasi menurut Weber hanya
menyebut hal-hal yang ideal. Artinya, terkadang pola pengangkatan
pegawai di dalam birokrasi yang seharusnya didasarkan atas jenjang
pendidikan atau hasil ujian, kerap tidak terlaksana. Ini diakibatkan
masih berlangsungnya pola pengangkatan pegawai berdasarkan kepentingan
pemerintah.
Tipe-Tipe Birokrasi Negara
Untuk melihat tipe-tipe birokrasi negara, dapat kiranya kita manfaatkan
pemisahan tipe birokrasi menurut ideal typhus Amerika Serikat. Ideal
typhus tersebut lalu kita komparasikan dengan apa yang ada di Indonesia.
Di Amerika Serikat, terdapat 4 jenis birokrasi yaitu : (1) The Cabinet
Departments (departemen-departemen di dalam kabinet), (2) Federal
Agencies (agen-agen federal), (3) federal Corporation
(perusahaan-perusahaan federal milik federal), dan (4) Independent
Regulatory Agencies agen-agen pengaturan independen).
Departemen-departemen dalam kabinet terdiri atas beberapa beberapa
lembaga birokrasi yang dibedakan menurut tugasnya. Ada departemen tenaga
kerja, departemen pertahanan, atau departemen pendidikan. Tugas utama
dari departemen-departemen ini adalah melaksanakan kebijaksanaan umum
yang telah digariskan oleh lembaga eksekutif maupun yudikatif.
Agen-agen federal merupakan kepanjangan tangan dari lembaga
kepresidenan. Ia dibentuk berdasarkan pilihan dari presiden yang tengah
memerintah, oleh sebab itu sifatnya lebih politis ketimbang murni
administratif. Organisasi NASA di sana merupakan salah satu contoh dari
agen-agen federal. Contoh dari birokrasi ini juga diposisikan oleh FBI
(Federal Bureau Investigation). Di Indonesia agen-agen seperti ini
misalnya Badan Tenaga Atom Nasional (Batan), Lembaga Penerbangan dan
Antariksa Nasional (Lapan).
Korporasi-korporasi federal merupakan birokrasi yang memadukan antara
posisinya sebagai agen pemerintah sekaligus sebagai sebuah lembaga
bisnis. Di Indonesia contoh yang paling endekati adalah BUMN (Badan
Usaha Milik Negara). Meskipun negara (eksekutif) terkadang masih
merupakan pihak yang paling menentukan dalam pengangkatan pejabatnya,
tetapi secara umum sebagai sebuah lembaga bisnis ia memiliki otoritas
untuk menentukan jenis modal dan juga memutuskan apakah perusahaan akan
melakukan pemekaran organisasi atau sebaliknya, perampingan.
Di Indonesia, contoh dari korporasi-korporasi milik negara ini misalnya
Perusahaan Jawatan Kereta Api (PJKA), Garuda Indonesia Airways (GIA),
Perusahaan Listrik Negara (PNL) atau Bank Mandiri.
Agen-agen Pengaturan Independen, sebagai jenis birokrasi yang terakhir,
merupkan birokrasi yang dibentuk berdasarkan kebutuhan untuk
menyelenggarakan regulasi ekonomi terhadap dunia bisnis, di mana
penyelenggaraan tersebut berkaitan secara langsung dengan kesejahteraan
masyarakat.
Di Indonesia kini dibentuk Badan Penyehatan Perbankan Nasional (BPPN)
yang berfungsi untuk melakukan rekstrukturisasi kalangan bisnis tanah
air yang di masa lalu dianggap banyak merugikan keuangan negara, dan
secara lebih jauh, kesejahteraan masyarakat Indonesia akibat,
katakanlah, 'kredit-kredit macet' mereka.
Selain itu, contoh bisa kita sebutkan misalnya Komisi Pemberantasan
Korupsi (KPK), Komisi Pemilihan Umum (KPU), Komisi Pengawasan Persaingan
Usaha (KPPU), Komisi Penyiaran Indonesia (KPI), dan sejenisnya.
Peran Birokrasi dalam Pemerintahan Modern
Michael G. Roskin, et al. meneyebutkan bahwa sekurang-kurangnya ada 4
fungsi birokrasi di dealam suatu pemerintahan modern. Fungs-fungsi
tersebut adalah :
1. Administrasi
Fungsi administrasi pemerintahan modern meliputi administrasi,
pelayanan, pengaturan, perizinan, dan pengumpul informasi. Dengan fungsi
administrasi dimaksudkan bahwa fungsi sebuah birokrasi adalah
mengimplementasikan undang-undang yang telah disusun oleh legislatif
serta penafsiran atas UU tersebut oleh eksekutif. Dengan demikian,
administrasi berarti pelaksanaan kebijaksanaan umum suatu negara, di
mana kebijakan umum itu sendiri telah dirancang sedemikian rupa guna
mencapai tujuan negara secara keseluruhan.
2. Pelayanan
Birokrasi sessungguhnya diarahkan untuk melayani masyarakat atau
kelompok-kelompok khusus. Badan metereologi dan Geofisika (BMG) di
Indonesia merupakan contoh yang bagus untuk hal ini, di mana badan
tersebut ditujukan demi melayani kepentingan masyarakat yang akan
melakukan perjalanan atau mengungsikan diri dari kemungkinan bencana
alam. Untuk batas-batas tertentu, beberapa korporasi negara seperti PJKA
atau Jawatan POS dan Telekomunikasi juga menjalankan fungsi public
service ini.
3. Pengaturan (regulation)
Fungsi pengaturan dari suatu pemerintahan biasanya dirancang demi
mengamankan kesejahteraan masyarakat. Dalam menjalankan fungsi ini,
badan birokrasi biasanya dihadapkan anatara dua pilihan: Kepentingan
individu versus kepentingan masyarakat banyak. Badan birokrasi negara
biasanya diperhadapkan pada dua pilihan ini.
4. Pengumpul Informasi (Information Gathering)
Informasi dibutuhkan berdasarkan dua tujuan pokok: Apakah suatu
kebijaksanaan mengalami sejumlah pelanggaran atau keperluan membuat
kebijakan-kebijakan baru yang akan disusun oleh pemerintah berdasarkan
situasi faktual. Badan birokrasi, oleh sebab itu menjadi ujung tombak
pelaksanaan kebijaksanaan negara tentu menyediakan data-data sehubungan
dengan dua hal tersebut. Misalnya, pemungutan uang yang tidak semestinya
(pungli) ketika masyarakat membuat SIM atau STNK tentunya mengalami
pembengkakan. Pungli tersebut merupakan pelanggaran atas idealisme
administrasi negara, oleh sebab itu harus ditindak. Dengan ditemukannya
bukti pungli, pemerintah akan membuat prosedur baru untuk pembuatan SIM
dan STNK agar tidak memberi ruang bagi kesempatan melakukan pungli. (sb)
Referensi :
• Michael G. Roskin, et al., Political Science: An Introduction, Bab 16
• B. Guy Peters and Vincent Wright, “Public Policy and Administration,
Old and New, dalam Robert E. Goodin and Hans-Dieter Klingemann, A New
Handbook of Political Science, Part VII, Bab 27
• Arbi Sanit, Ormas dan Politik, Bab 1, Bagian 3
